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草根組織的價(jià)值
“政府失靈理論”和“市場(chǎng)失靈理論”認(rèn)為，草根組織分別能夠彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在某些方面的不足，解決部分公共產(chǎn)品不足的問題，因此得以產(chǎn)生和發(fā)展。許多研究也表明，與政府部門和企業(yè)相比，草根組織具有很多的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，比如，它們具有更大的靈活性，它們最具創(chuàng)新性，它們更貼近基層，它們集中關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)人群，它們的經(jīng)濟(jì)效率更高等等?！安莞M織就像水，能夠流到政府夠不著的地方，彌補(bǔ)政府不足”，曾經(jīng)參與5.12救災(zāi)的農(nóng)家女的工作人員劉大慶如此形容草根組織的作用。其實(shí)，除了救災(zāi)，在解決其他社會(huì)問題方面，無論是教育、環(huán)保、衛(wèi)生、扶貧還是社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域，草根組織都能夠發(fā)揮其獨(dú)有的作用。正因?yàn)槿绱耍?010年4月，溫家寶總理在《求是》上撰文指出，政府所應(yīng)該滿足的是社會(huì)的基本需要，其他非基本需求應(yīng)該交給市場(chǎng)和社會(huì)解決。
草根組織資源困境加劇
然而，資源問題一直是影響草根組織發(fā)展的主要因素。長期以來，中國的草根組織嚴(yán)重依賴“洋奶”。2007年，成立了18年的北京紅楓婦女心理咨詢中心從南都基金會(huì)中標(biāo)獲得8萬元項(xiàng)目資助款，這是紅楓得到的第一筆境內(nèi)資助。2010 年，北京慧靈得到殘聯(lián)資助的8萬元，是至今已成立12年的北京慧靈得到的唯一來自政府的資助。
近年來，境外捐贈(zèng)急劇減少，而本土“母乳”又沒有跟上，草根組織生存日益艱難。西部陽光教育基金會(huì)在“2011年教育公益組織年會(huì)（廣州）”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與會(huì)的150家教育公益組織中，曾經(jīng)有63家接受過國際資金資助，2011年已經(jīng)結(jié)束資助或2012年將要結(jié)束資助的約有近30家。2012年初，秦巴山區(qū)七家鄉(xiāng)村公益發(fā)展組織向基金會(huì)中心網(wǎng)發(fā)出了《秦巴山區(qū)七家鄉(xiāng)村公益發(fā)展組織生存狀況的情況報(bào)告與聯(lián)合呼吁》?！秷?bào)告》中說：“我們七家機(jī)構(gòu)的建立與前期的發(fā)展，均與國際機(jī)構(gòu)的支持和推動(dòng)是分不開的，近年來國際公益支持機(jī)構(gòu)快速退出中國社會(huì)，本土支持民間公民社會(huì)發(fā)展的基金會(huì)極其有限，特別是對(duì)鄉(xiāng)村民間公益組織的支持就更是寥寥無幾，而集中了大量公益資源的國內(nèi)大型的公募基金會(huì)，他們的資源基本上只在體制內(nèi)運(yùn)行，又完全與我們民間公益組織無緣?！薄秷?bào)告》呼吁中國的基金會(huì)多支持草根組織的發(fā)展。
“洋奶”減少與“母乳”不足，草根組織發(fā)展受阻
草根組織資源缺乏的原因很多。首先是“洋奶”在減少。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，境外資助機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國富裕了，不再缺錢，從而減少了對(duì)于中國的資助資金。美歐金融危機(jī)對(duì)于國際機(jī)構(gòu)的籌款也有一定的影響，相應(yīng)影響了國際機(jī)構(gòu)對(duì)中國草根組織的資助。中國政府對(duì)于草根組織接受境外資金也加強(qiáng)了管理，草根組織獲得境外資金難度加大。比如，《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)2009-63號(hào)）規(guī)定捐贈(zèng)方和受贈(zèng)方要現(xiàn)場(chǎng)公證捐贈(zèng)協(xié)議，這是不現(xiàn)實(shí)的；《通知》要求草根組織從銀行提款時(shí)要出示“境外非營利性機(jī)構(gòu)在境外依法登記成立的證明文件”也是不可行的，很多境外非營利機(jī)構(gòu)注冊(cè)為企業(yè)，難以證明為非營利組織，何況很多捐款直接來自于境外企業(yè)。此外，政府其他諸多限制使在華國際NGO生存環(huán)境艱難，有的機(jī)構(gòu)干脆就退出了中國，留下的在資助草根組織時(shí)也是困難重重。如《云南省民政廳關(guān)于對(duì)在滇境外非政府組織開展備案事項(xiàng)的公告》（2010年2月9日）規(guī)定國際機(jī)構(gòu)在華活動(dòng)需“經(jīng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位審查同意”、“與我省有關(guān)組織（公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位）合作”，基本斷絕了工商注冊(cè)的草根組織得到資助的可能。
其次是“母乳”供應(yīng)不足。中國的公益捐款原本就有限，而就這有限的公益資源，絕大部分還被政府拿走（2011年3月28日，陜西神木省委省政府舉行慈善晚宴，一晚即籌款38億元），或者通過公募基金會(huì)、慈善總會(huì)、紅十字會(huì)等公募機(jī)構(gòu)回流到了政府。鄧國勝研究發(fā)現(xiàn)，2008年汶川地震760億社會(huì)捐款8成流入了政府。據(jù)中民慈善捐助信息中心《2011中國慈善捐助報(bào)告》統(tǒng)計(jì)表明，2010年，中國各類捐款共871億元，其中各級(jí)民政部門、黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、慈善會(huì)系統(tǒng)、紅會(huì)系統(tǒng)共接受了近60%；基金會(huì)接受了約35%，其中公募基金會(huì)的捐款大部分以項(xiàng)目方式進(jìn)入政府；還有些捐款由學(xué)校、文化、體育、藝術(shù)類單位接受；最終草根組織得到的捐款微乎其微。2004年以來，非公募基金會(huì)快速發(fā)展，已達(dá)1400多家，捐贈(zèng)資金暴漲，但是絕大部分非公募基金會(huì)并沒有定位為資助型基金會(huì)，而是自己運(yùn)作項(xiàng)目，讓滿懷期待的草根組織感到相當(dāng)?shù)厥?。民政部以及北京、上海、深圳等地開展的政府購買服務(wù)，基本上把工商注冊(cè)的草根組織排除在外，令草根組織也得不到政府資金的支持。
“洋奶”已斷或?qū)?，本土“母乳”又供給不足，草根NGO如果不關(guān)門，就只能以極低的薪酬維持，無法進(jìn)一步發(fā)展。不少懷抱理想進(jìn)入NGO行業(yè)的年輕人，面對(duì)理想和面包二者不可得兼的尷尬，為生活所迫只好選擇離去。云南、四川、甘肅都傳來消息，一些堅(jiān)持發(fā)展了10來年的農(nóng)村服務(wù)組織和環(huán)保組織開始關(guān)門。
突破資源困境，構(gòu)建健康的公益產(chǎn)業(yè)鏈
從公益產(chǎn)業(yè)鏈的視角來看公益事業(yè)的發(fā)展，理想的公益產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)該是這樣的：基金會(huì)、政府、企業(yè)等資金所有者處在產(chǎn)業(yè)鏈的上游，為資金的提供者；中間是支持性機(jī)構(gòu)，為基金會(huì)和草根組織的支持者；草根組織處于公益產(chǎn)業(yè)鏈的下游，是公益服務(wù)的提供者，直接提供公益服務(wù)，解決社會(huì)問題，滿足社會(huì)需要。草根組織就像是一個(gè)資源轉(zhuǎn)化器：基金會(huì)、企業(yè)、政府、社會(huì)的公益資金通過草根組織的專業(yè)的服務(wù)，傳遞給服務(wù)對(duì)象，最終實(shí)現(xiàn)了公益資金的價(jià)值。
目前，中國的公益產(chǎn)業(yè)鏈顯然很不理想。南都基金會(huì)理事長徐永光最早對(duì)中國 NGO的資源配置進(jìn)行了系統(tǒng)的研究和闡述，他指出，中國企業(yè)和公眾的捐款，絕大部分要不直接捐給了政府，要不就通過公募機(jī)構(gòu)流向了政府，幾乎成了彌補(bǔ)政府公共投入不足的“二道稅”。他提出了公益資源配置的愿景：政府退出對(duì)民間公益資源的壟斷和控制，公眾、企業(yè)、公募和非公募基金會(huì)的捐款，應(yīng)該大部分流入草根組織，支持他們的社會(huì)服務(wù)；政府也應(yīng)該通過購買服務(wù)的方式為草根組織提供資源；草根組織也要具備一定的創(chuàng)收的能力（包括服務(wù)收費(fèi)或者采取社會(huì)企業(yè)的方式）。如此，則公益資源配置優(yōu)化，健康的公益產(chǎn)業(yè)鏈將形成。
然而，要優(yōu)化資源配置，突破草根組織資源困境，實(shí)現(xiàn)徐永光先生“構(gòu)建健康公益產(chǎn)業(yè)鏈”的愿景，還有很長的路要走，涉及到政策環(huán)境、基金會(huì)轉(zhuǎn)型、草根組織能力提升等方方面面的問題。
首先，需要有相關(guān)政策的改變，包括：
第一，取消雙層管理規(guī)定，開放注冊(cè)，解決草根組織合法性的問題。草根組織的發(fā)展首先需要法律地位，應(yīng)通過簡單明了、簡捷方便的法定程序，確定草根組織的法律地位，保障它們應(yīng)有的權(quán)利。應(yīng)該盡快修訂有關(guān)法律法規(guī)，特別是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，取消雙層管理規(guī)定，重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)利，明確登記注冊(cè)是公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的法律形式，簡化登記管理程序，解決草根組織登記難的問題。通過登記注冊(cè)賦予社會(huì)組織合法地位，而從法律和政策上對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和制約。
第二，給予草根組織平等的公募權(quán)。目前只有公募基金會(huì)和部分社團(tuán)具有公募資格，而草根組織不能公募。廣東、江蘇等若干地方慈善條例允許草根組織申請(qǐng)開展特定的公募活動(dòng)，但這個(gè)公募權(quán)是縮水的，并不是平等的公募權(quán)。應(yīng)該給予草根組織平等的公募權(quán)力，讓公眾可以自主選擇給誰捐款，而不是只能捐給有限的幾家公募基金會(huì)。這不僅有利于草根組織募款，而且有利于社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰。
第三，進(jìn)一步落實(shí)和完善草根組織稅收優(yōu)惠政策。實(shí)行普惠制，給草根組織以同等的稅收優(yōu)惠政策，包括捐贈(zèng)稅前扣除資格，讓公眾、企業(yè)向草根組織的捐款也可以稅前扣除；收入免稅資格（免交企業(yè)所得稅）；免繳營業(yè)稅等。通過平等的稅收優(yōu)惠政策，來促進(jìn)草根組織的發(fā)展。
第四，建立政府購買服務(wù)制度。建立全國性的政府購買草根組織服務(wù)的制度，中央政府和地方政府都將購買草根組織服務(wù)資金列入政府財(cái)政預(yù)算。政府購買服務(wù)時(shí)，應(yīng)該一視同仁地對(duì)待官方背景社會(huì)組織、民間社會(huì)組織和工商注冊(cè)的非營利的草根組織，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高資金的使用效率。
第五，取消政府對(duì)于草根組織接受境外捐款的不合理的限制。
其次，大部分有條件的基金會(huì)逐漸轉(zhuǎn)型為資助型基金會(huì)，成為支持草根組織的公共籌款機(jī)構(gòu)。徐永光認(rèn)為，經(jīng)過多年的發(fā)展，公募基金會(huì)采取一邊面向企業(yè)、公眾籌款，一邊通過政府體制花錢的運(yùn)作方式已經(jīng)得心應(yīng)手，甚至產(chǎn)生了路徑依賴。想讓基金會(huì)轉(zhuǎn)型，如果內(nèi)無動(dòng)力、外無壓力，將是十分艱難的事情。但是無論如何艱難，都必須邁出這一步。公募基金會(huì)的轉(zhuǎn)型，既需要內(nèi)在的動(dòng)力，也需要外部的壓力。廣東省政府已提出了包括公募機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織去行政化、去壟斷化的改革方向，并且已開始實(shí)施。希望廣州的探索能夠?yàn)槿珖茝V積累成功經(jīng)驗(yàn)。
與此同時(shí)，我們欣喜地看到，越來越多的政府背景的基金會(huì)開始主動(dòng)與草根組織合作，創(chuàng)新資助模式。中國社會(huì)福利基金會(huì)、中國人口福利基金會(huì)、中國扶貧基金會(huì)、中國兒慈會(huì)等，通過資金支持、項(xiàng)目招標(biāo)、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式支持草根組織的發(fā)展。中國青基會(huì)今年將拿出1300萬的自有資金，資助草根組織的發(fā)展。此外，深圳壹基金、上海聯(lián)勸、上海仁德等民間公募基金會(huì)也都把支持民間組織的發(fā)展作為重要的使命。
資助草根組織的非公募基金會(huì)也在逐漸增加。南都基金會(huì)2007年甫一成立就定位為支持民間公益的資助型基金會(huì)。成立伊始，主要采取項(xiàng)目公開招標(biāo)資助的方式，支持草根組織實(shí)施“新公民計(jì)劃”公益項(xiàng)目；2008年汶川地震后，又實(shí)施 “災(zāi)害救援和災(zāi)后重建計(jì)劃”，支持草根組織參與救災(zāi)和災(zāi)后重建。2010年，南都基金會(huì)在項(xiàng)目資助的基礎(chǔ)上，又提出了戰(zhàn)略性資助模式，把資助公益人才和機(jī)構(gòu)發(fā)展作為重點(diǎn)，實(shí)施了銀杏伙伴成長計(jì)劃和機(jī)構(gòu)伙伴景行計(jì)劃。戰(zhàn)略性資助具有資金數(shù)額大、資助周期長、資金使用靈活、資助對(duì)機(jī)構(gòu)未來發(fā)展有重要影響等特點(diǎn)，解決了以項(xiàng)目為本資助方式導(dǎo)致的“鹽水效應(yīng)”，使資金能夠起到杠桿作用，發(fā)揮更大的效益。2011年，阿拉善SEE基金會(huì)制定了新的戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略層面資助環(huán)保NGO的發(fā)展。2012年，友成基金會(huì)也開始以項(xiàng)目招標(biāo)方式資助草根組織。
基金會(huì)與草根組織的合作，發(fā)揮了各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了雙贏。然而，目前中國2600多家的基金會(huì)中，資助草根組織的基金會(huì)還太少太少，需要有更多的基金會(huì)加入到草根組織的資助者的行列中來，增加草根組織的資金來源。
最后，草根組織的能力也需要提升。草根組織要爭(zhēng)取自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，包括合法的身份，平等的公募權(quán)和稅收優(yōu)惠政策，但有了自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境并不代表一定能得到資源，還需要自身能力的提升；草根能力不足也會(huì)影響到基金會(huì)對(duì)資助草根組織的積極性。正如伯爾基金會(huì)環(huán)境與能源項(xiàng)目經(jīng)理陳冀俍在《公眾為什么要捐錢給NGO？》（《青年環(huán)境評(píng)論》，2012第二期）一文中所言：“在一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，讓公眾給NGO捐款的最重要條件，是這個(gè)機(jī)構(gòu)有公眾所認(rèn)同的價(jià)值觀、公眾所信任的方法論和執(zhí)行能力，同時(shí)還要有傳播這些信息的傳播能力；其次是規(guī)范，公開透明的財(cái)務(wù)制度；最后是便捷的捐款渠道和捐款后的跟進(jìn)服務(wù)?！?
對(duì)于草根組織突破資源困境而言，政策環(huán)境、基金會(huì)的資助和自身能力這三者是相互聯(lián)系、相互影響的，但是政策是核心：草根組織具有平等的公募權(quán)和稅收優(yōu)惠政策，才有可能主動(dòng)募集到更多資源，打破公募機(jī)構(gòu)對(duì)資源的壟斷，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)；草根組織有了合法性，才能獲得了政府購買服務(wù)的資格；草根組織資源增加了，才有條件進(jìn)一步吸引人才，提升自身專業(yè)性和各方面的能力。
衷心期待草根組織的政策環(huán)境早日得到改善，更多的基金會(huì)轉(zhuǎn)型為草根組織的資助者，草根組織資源困境早日得以突破，構(gòu)建健康公益產(chǎn)業(yè)鏈的愿景早日實(shí)現(xiàn)！
作者：劉洲鴻 南都公益基金會(huì)秘書長 原文刊登于《社會(huì)創(chuàng)業(yè)家》2012年5月刊《盲錢！忙錢！》專題。